Estado, Gobierno y Políticas Públicas
La manera en cómo los gobiernos toman las decisiones concernientes a las políticas públicas, es decir, su proceso, patrón y estilo de operación aún no posee una investigación verdaderamente sistemática. Ello se debe a que la ciencia de la Política a tomado una orientación sociológica que observa y analiza este proceso en forma macro estructural, sin considerar aspectos particulares de la operacionalización del quehacer de las políticas públicas.
Desde el punto de vista administrativo, las ideas más aceptadas de la administración pública tienden hacia la dicotomía política – administrador, donde las opciones tomadas por los administradores eran vistas como de “segunda clase” y por lo cual se ha llegado a la conclusión de que no debería existir una ciencia de políticas, lo cual se justifica por la insuficiencia teórica producto del crecimiento anárquico del Estado. Considerando ello, es necesario buscar equilibrios entre lo que verdaderamente quiere y necesita el Estado y lo que busca la sociedad autónoma, para lo cual se necesitará la aparición de nuevas técnicas y teorías que expliquen este y otros requerimientos.
Ahora bien, para poder comprender en primera instancia la noción de Política debemos tomar en consideración los siguientes puntos:
· La política es elaborada y decidida por una autoridad formal, enmarcada en los poderes del Estado y que se legitima en el marco de su competencia.
· La política es un conjunto de decisiones a largo o corto plazo que permiten satisfacer necesidades y resolver problemas
· La política implica acción e inacción, incluso el no hacer nada implica una decisión
· Finalmente, la política puede ser considerada como el producto de acciones que tiene efectos tanto políticos como sociales.
Con todo lo anterior, podemos decir que la política es intencional, propositiva, planeada, procesal, no simplemente causal, es una actividad de carácter público, donde todos los actores sociales son parte de este sistema, de forma directa o indirecta. Algunos autores afirman, como es el caso de Lowi (1964), que las expectativas sociales se construyen por expectativas recíprocas, vale decir de las decisiones que tome el Gobierno en función de las demandas y cuestiones sociales y que solucionan problemas concretos. A diferencia de Lowi, Allison (1969) nos plantea que el análisis de los requerimientos de los actores sociales depende de un a priori cognoscitivo que proyecta su origen lógico en la secuencia de los hechos observados de la colectividad y que establece ciertas correlaciones dependiendo de cómo se mire.
De acuerdo a esto, y entendiendo ahora a las políticas como un conjunto de decisiones y operadores, más que una decisión singular, tendremos como resultado cuatro enfoques que nos permitirán analizarlas en forma más global, y por qué no decirlo, entendible a los ojos de cualquier observador:
· Enfoque de la política racional: ve a las políticas como el resultado y desarrollo de una elección a conciencia, que maximiza los beneficios después de examinar todos los frentes.
· Otro enfoque es considerar a las políticas en el marco de las organizaciones públicas, acomodándose a lo que éstas pueden realmente hacer.
· Se observa a las políticas como el resultado de enfrentamientos y compromisos, de conflictos y transacciones convenientes
· Finalmente, integrando a los tres enfoques lo interesante sería encontrar políticas estrictamente racionales, pero susceptibles de ser factibles y viables.
El análisis y la decisión de las políticas
El análisis de las políticas es entendido como la búsqueda de la mejor política pública para así asegurar la eficiencia y la equidad. Asimismo, el estudio de la elaboración de políticas describe, clasifica y explica la toma de decisiones gubernamentales que atañen a la sociedad en su conjunto. Sin embargo, a existido controversia en la forma en cómo se conciben los anteriores conceptos, tal es el caso de Quade, quien opina que no existe una diferencia real y sustantiva entre “análisis de políticas” y “análisis de sistemas” (tal como se planteó tras la Segunda Guerra Mundial); en contrapartida a Quade, Lindblom (1959) afirmó que los gobiernos pueden decidir en forma racional y responsable frente a los problemas públicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad limitada. Majone, por otra parte, plantea que el trabajo del analista en políticas públicas se parece al del artesano, por cuanto no es un trabajo mecánico, y el estilo es muy importante. Pareto piensa que la política requiere de realizar redistribuciones que no son eficientes en algunos casos. Por su parte, Wildavsky propone el análisis de la política como arte y como artesanía (emulando a Majone), de hecho, el análisis se convierte en un proceso social, por lo cual no se pueden aceptar los objetivos como dados sino más bien encontrarlos en el transcurso del análisis de dicho proceso, con lo cual se mezclan la inteligencia, el juicio y la virtud.
No obstante el debate anterior, lo importante en el análisis de las políticas públicas es la ampliación de los límites de lo posible, para lo cual es perentorio aumentar los recursos públicos, desarrollar los procesos productivos y mejorar la calidad de la gestión pública.
Los usos del análisis de políticas
La manera en cómo se analizan la formulación de las políticas públicas es con frecuencia dudoso y en ocasiones nulo. Comprender este entramado nos exige conocer una definición que clarifique el concepto de decisión, la cual es concebida como una elección o juicio realizado con base en los datos disponibles, entre cursos de acción bien definidos y cuyas consecuencias se entienden. No obstante, las decisiones son mucho más simples de entender que las políticas, que tal como se expresó anteriormente, una vez que se han alcanzado tienden a convertirse en doctrinas, que dirigen y justifican la acción gubernamental por algún tiempo, por lo que no pueden ser tomadas a la ligera a diferencia de las decisiones por sí mismas.
En términos generales, cuando un analista conoce medianamente los objetivos y las restricciones, y cuando las acciones no siguen inmediatamente de las decisiones, estaríamos hablando de ingeniería y no de un verdadero análisis de políticas públicas. Sin embargo, también la racionalidad per se es cuestionable, puesto que la racionalidad tiene sentido con respecto de lo que ha sido, y no de lo que será. Este proceso salta a la vista cuando nos ponemos a pensar que en ciertas ocasiones la toma de decisiones se hace tomando como base los proyectos o decisiones de proyectos gubernamentales anteriores, cayendo en lo que podríamos llamar incrementalismo, una de las críticas emanadas del pensamiento de Etzioni (1967), donde el gradualismo del modelo incremental, según su opinión, no permite el planteamiento de innovaciones básicas.
Retomado lo que plantean Majone y Wildavsky, observemos que la concepción del análisis como artesanía proporciona categorías que son aplicables a cualquier tipo y estilo de análisis. Cuando evaluamos a los que elaboran las políticas estamos más preocupados de saber lo que hacen y cómo lo hacen. En este sentido, las políticas pueden ser buenas sólo a posteriori, en la medida en que llegaron a adaptarse a las condiciones reinantes y fueron adoptadas por el ambiente político.
La manera en cómo los gobiernos toman las decisiones concernientes a las políticas públicas, es decir, su proceso, patrón y estilo de operación aún no posee una investigación verdaderamente sistemática. Ello se debe a que la ciencia de la Política a tomado una orientación sociológica que observa y analiza este proceso en forma macro estructural, sin considerar aspectos particulares de la operacionalización del quehacer de las políticas públicas.
Desde el punto de vista administrativo, las ideas más aceptadas de la administración pública tienden hacia la dicotomía política – administrador, donde las opciones tomadas por los administradores eran vistas como de “segunda clase” y por lo cual se ha llegado a la conclusión de que no debería existir una ciencia de políticas, lo cual se justifica por la insuficiencia teórica producto del crecimiento anárquico del Estado. Considerando ello, es necesario buscar equilibrios entre lo que verdaderamente quiere y necesita el Estado y lo que busca la sociedad autónoma, para lo cual se necesitará la aparición de nuevas técnicas y teorías que expliquen este y otros requerimientos.
Ahora bien, para poder comprender en primera instancia la noción de Política debemos tomar en consideración los siguientes puntos:
· La política es elaborada y decidida por una autoridad formal, enmarcada en los poderes del Estado y que se legitima en el marco de su competencia.
· La política es un conjunto de decisiones a largo o corto plazo que permiten satisfacer necesidades y resolver problemas
· La política implica acción e inacción, incluso el no hacer nada implica una decisión
· Finalmente, la política puede ser considerada como el producto de acciones que tiene efectos tanto políticos como sociales.
Con todo lo anterior, podemos decir que la política es intencional, propositiva, planeada, procesal, no simplemente causal, es una actividad de carácter público, donde todos los actores sociales son parte de este sistema, de forma directa o indirecta. Algunos autores afirman, como es el caso de Lowi (1964), que las expectativas sociales se construyen por expectativas recíprocas, vale decir de las decisiones que tome el Gobierno en función de las demandas y cuestiones sociales y que solucionan problemas concretos. A diferencia de Lowi, Allison (1969) nos plantea que el análisis de los requerimientos de los actores sociales depende de un a priori cognoscitivo que proyecta su origen lógico en la secuencia de los hechos observados de la colectividad y que establece ciertas correlaciones dependiendo de cómo se mire.
De acuerdo a esto, y entendiendo ahora a las políticas como un conjunto de decisiones y operadores, más que una decisión singular, tendremos como resultado cuatro enfoques que nos permitirán analizarlas en forma más global, y por qué no decirlo, entendible a los ojos de cualquier observador:
· Enfoque de la política racional: ve a las políticas como el resultado y desarrollo de una elección a conciencia, que maximiza los beneficios después de examinar todos los frentes.
· Otro enfoque es considerar a las políticas en el marco de las organizaciones públicas, acomodándose a lo que éstas pueden realmente hacer.
· Se observa a las políticas como el resultado de enfrentamientos y compromisos, de conflictos y transacciones convenientes
· Finalmente, integrando a los tres enfoques lo interesante sería encontrar políticas estrictamente racionales, pero susceptibles de ser factibles y viables.
El análisis y la decisión de las políticas
El análisis de las políticas es entendido como la búsqueda de la mejor política pública para así asegurar la eficiencia y la equidad. Asimismo, el estudio de la elaboración de políticas describe, clasifica y explica la toma de decisiones gubernamentales que atañen a la sociedad en su conjunto. Sin embargo, a existido controversia en la forma en cómo se conciben los anteriores conceptos, tal es el caso de Quade, quien opina que no existe una diferencia real y sustantiva entre “análisis de políticas” y “análisis de sistemas” (tal como se planteó tras la Segunda Guerra Mundial); en contrapartida a Quade, Lindblom (1959) afirmó que los gobiernos pueden decidir en forma racional y responsable frente a los problemas públicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad limitada. Majone, por otra parte, plantea que el trabajo del analista en políticas públicas se parece al del artesano, por cuanto no es un trabajo mecánico, y el estilo es muy importante. Pareto piensa que la política requiere de realizar redistribuciones que no son eficientes en algunos casos. Por su parte, Wildavsky propone el análisis de la política como arte y como artesanía (emulando a Majone), de hecho, el análisis se convierte en un proceso social, por lo cual no se pueden aceptar los objetivos como dados sino más bien encontrarlos en el transcurso del análisis de dicho proceso, con lo cual se mezclan la inteligencia, el juicio y la virtud.
No obstante el debate anterior, lo importante en el análisis de las políticas públicas es la ampliación de los límites de lo posible, para lo cual es perentorio aumentar los recursos públicos, desarrollar los procesos productivos y mejorar la calidad de la gestión pública.
Los usos del análisis de políticas
La manera en cómo se analizan la formulación de las políticas públicas es con frecuencia dudoso y en ocasiones nulo. Comprender este entramado nos exige conocer una definición que clarifique el concepto de decisión, la cual es concebida como una elección o juicio realizado con base en los datos disponibles, entre cursos de acción bien definidos y cuyas consecuencias se entienden. No obstante, las decisiones son mucho más simples de entender que las políticas, que tal como se expresó anteriormente, una vez que se han alcanzado tienden a convertirse en doctrinas, que dirigen y justifican la acción gubernamental por algún tiempo, por lo que no pueden ser tomadas a la ligera a diferencia de las decisiones por sí mismas.
En términos generales, cuando un analista conoce medianamente los objetivos y las restricciones, y cuando las acciones no siguen inmediatamente de las decisiones, estaríamos hablando de ingeniería y no de un verdadero análisis de políticas públicas. Sin embargo, también la racionalidad per se es cuestionable, puesto que la racionalidad tiene sentido con respecto de lo que ha sido, y no de lo que será. Este proceso salta a la vista cuando nos ponemos a pensar que en ciertas ocasiones la toma de decisiones se hace tomando como base los proyectos o decisiones de proyectos gubernamentales anteriores, cayendo en lo que podríamos llamar incrementalismo, una de las críticas emanadas del pensamiento de Etzioni (1967), donde el gradualismo del modelo incremental, según su opinión, no permite el planteamiento de innovaciones básicas.
Retomado lo que plantean Majone y Wildavsky, observemos que la concepción del análisis como artesanía proporciona categorías que son aplicables a cualquier tipo y estilo de análisis. Cuando evaluamos a los que elaboran las políticas estamos más preocupados de saber lo que hacen y cómo lo hacen. En este sentido, las políticas pueden ser buenas sólo a posteriori, en la medida en que llegaron a adaptarse a las condiciones reinantes y fueron adoptadas por el ambiente político.
La factibilidad de las políticas públicas
Si bien una alternativa puede ser factible, esta podría implicar un uso ineficiente de los recursos, de ahí que sea necesario que los analistas deban aspirar a soluciones óptimas y eficaces. En este sentido una solución factible es aquella que puede enfrentar con éxito las restricciones. Ahora, cuando los recursos asignados para la ejecución de las decisiones son limitados, la búsqueda de soluciones óptimas pierde significado, perdiéndose oportunidades de optimización.
La toma de decisiones en las organizaciones requiere, entonces, de algún modelo objetivo del mundo, de alguna teoría; incluso se pueden considerar las políticas públicas como teorías, o como analogías institucionales de las teorías sociales, y en tal sentido pueden ser discutidas. Es así como las Ciencias Sociales contribuyen porque indican las restricciones que una política propuesta tendrá que superar para ser factible.
Ahora bien, el concepto de “restricciones de la política” puede comprenderse como las limitaciones que el analista o responsable de las decisiones acepta como resultado de su decisión; estas decisiones pueden tratarse de decisiones sustanciales, o procedimiento. De hecho, las restricciones ocupan una posición intermedia entre los objetivos y las limitaciones derivadas de las proposiciones basadas en hechos. Las decisiones arbitrarias pueden fácilmente incrementar el costo del sistema o degradas su desempeño de múltiples maneras, así como a conducir a conclusiones que serían inaceptables para quien estableció en primer lugar las restricciones. Si establecemos una distinción entre el acto subjetivo de la elección, y el contenido y las consecuencias objetivas de la decisión, se vuelve posible el análisis situacional.
El objetivo del análisis situacional es la reconstrucción lógica de una decisión relativa a la política y que tiene un carácter subjetivo y delimitado por las necesidades. Este análisis se dividirá en los siguientes pasos:
· Examen crítico del problema y su propuesta de solución
· Explicación de fracasos eventuales
· Identificación de consecuencias imprevistas y de problemas emergentes.
Con todo lo anterior obtendremos suposiciones razonables sobre los desarrollos futuros, para así aprender de los fracasos pasados. Esto no involucra una postura incrementalista, puesto que en este caso se innova buscando alternativas de corrección para los supuestos errores a futuro.
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